Нормативно-правове регулювання сутності поняття «нецільове використання бюджетних коштів» та відповідальність за порушення бюджетного законодавства з огляду положень Бюджетного кодексу України.

03-12-2015

Розуміння сутності поняття «нецільове використання бюджетних коштів» є важливим в умовах сьогодення на тлі значної кількості судових розглядів із зазначених питань.

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, регулюються Бюджетним кодексом України.

Відповідно до ч. 1 статті 7 Бюджетного кодексу України, бюджетна система України ґрунтується на десятьох принципах, одним з яких, є принцип цільового використання бюджетних коштів, згідно з яким бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.

Бюджетне призначення - це повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане Бюджетним кодексом України, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування (п.8 ст.2 Бюджетного кодексу України).

Будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України (ч. 1 ст. 23 Бюджетного кодексу України).

В свою чергу, бюджетне асигнування – це повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження ( п. 6 ст.2 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до статті 119 Бюджетного кодексу України, нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:

- бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);

- напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;

- бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

Статтею 40 Бюджетного кодексу України передбачено, що законом про Державний бюджет, серед іншого, визначаються:

- бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання та видатків розвитку, включаючи розподіл видатків на централізовані заходи між адміністративно-територіальними одиницями;

- бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів, тощо.

За частиною 2 статті 76 Бюджетного кодексу України,  рішенням про місцевий бюджет, серед іншого, визначаються бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією, бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів, тощо.

Видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет (ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

У бюджетному процесі, згідно з пунктами 1 та 2 статті 20 Бюджетного кодексу України,  програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів за рішенням відповідної місцевої ради.

Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм.

Паспорт бюджетної програми, відповідно до п. 40 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України – це документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).

Згідно з Правилами складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 29.12.2002 № 1098 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 14.01.2008 № 19) (далі – Правила № 1098), мета бюджетної програми відображає цілі, яких необхідно досягти при виконанні бюджетної програми у середньостроковому періоді, відповідає пріоритетам державної політики у відповідній сфері, визначеним нормативно-правовими актами, та сприяє реалізації плану діяльності головного розпорядника бюджетних коштів на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди.

Завдання бюджетної програми відображають основні етапи і шляхи виконання бюджетної програми протягом бюджетного періоду та спрямовані на досягнення її мети.

Напрями використання бюджетних коштів, відповідно до п.1 Правил № 1098, - дії (заходи), що спрямовуються на досягнення мети та забезпечують виконання завдань в межах коштів, передбачених на виконання бюджетної програми.

Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми і включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми. Такі показники повинні підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку.

З метою реалізації Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 774-р, в частині запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні, відповідно до Наказу Міністерства фінансів України від 26.08.2014  № 836 «Про деякі питання запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів», затверджено:

- Інструкцію про статус та особливості учaсті у бюджетному пpоцесі відповідaльних виконaвців бюджетних пpогpaм місцевих бюджетів;

- Пpaвилa склaдaння пaспоpтів бюджетних пpогpaм місцевих бюджетів та звітів про їх виконaння;

- фоpму пaспоpтa бюджетної пpогpaми місцевого бюджету;

- фоpму звіту пpо виконaння пaспоpтa бюджетної пpогpaми місцевого бюджету.

Згідно з Правилами складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання, затверджених Наказом Міністерства фінансівУкраїни від 26.08.2014  № 836, інформація, що міститься у паспорті бюджетної програми, зaстосовується для здійснення монітоpингу, оцінки ефективності бюджетної пpогpaми, зокрема порівняльного аналізу ефективності бюджетної програми, контролю за цільовим викоpистaнням бюджетних коштів.

Пaспоpт бюджетної пpогpaми місцевого бюджету визнaчaє відповідальних виконавців, мету, підпрограми (у разі їх формування), зaвдaння, pезультaтивні покaзники й інші хapaктеpистики бюджетної пpогpaми згідно з бюджетними пpизнaченнями, встaновленими pішенням пpо місцевий бюджет нa відповідний бюджетний пеpіод, нa основі яких здійснюються контpоль зa цільовим тa ефективним викоpистaнням бюджетних коштів і aнaліз ефективності бюджетної пpогpaми.

Основним плановим фінансовим документом бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень, є Кошторис бюджетної установи. (п.1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 (далі - Постанова КМУ №228)).

Розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, є невід'ємною частиною кошторису (п.2 Постанови КМУ №228).

Зміни до кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету, плану надання кредитів із загального фонду бюджету та плану спеціального фонду, плану використання бюджетних коштів (крім плану використання бюджетних коштів одержувача), помісячного плану використання бюджетних коштів, здійснюються відповідно до п. 47,        п. 49 Постанови КМУ №228.

Розпорядники бюджетних коштів мають право брати бюджетні зобов'язання щодо видатків бюджету або надання кредитів з бюджету відповідно до кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету, плану надання кредитів із загального фонду бюджету та плану спеціального фонду виходячи з потреби у забезпеченні здійснення пріоритетних заходів та з урахуванням платежів, необхідних для погашення зобов'язань минулих періодів, узятих на облік органами Казначейства, якщо інше не передбачено законодавством ( п. 46 Постанови КМУ №228).

Відповідно до пункту 24 ч.1 статті 116 Бюджетного кодексу України, нецільове використання бюджетних коштів є порушенням бюджетного законодавства.

Статтею 117 Бюджетного кодексу України визначені заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, а саме, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, в тому числі, у разі нецільового використання коштів:

1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.

Згідно з ч.1 статті 118 Бюджетного кодексу України  попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

2) зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

Статтею 120 Бюджетного кодексу України передбачено, що зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.

Механізм застосування Міністерством фінансів України, органами Державної казначейської служби, державної фінансової інспекції, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками  бюджетних коштів у межах наданих їм повноважень до розпорядників  та/або  одержувачів бюджетних коштів такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами, регламентується Порядком зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 р. №21.  

3) призупинення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 20, 22-29, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу.

Призупинення бюджетних асигнувань передбачає припинення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк від одного до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) у порядку, встановленому Міністерством фінансів України.

Дії Міністерства фінансів України, органів  Державної казначейської служби України, органів Державної фінансової  інспекції  України,  Міністерства  фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів, головних розпорядників  бюджетних коштів у  разі  прийняття  рішення  про призупинення  бюджетних  асигнувань  розпорядникам  чи одержувачам бюджетних  коштів відповідно до пункту 3 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України, визначає  Порядок призупинення бюджетних асигнувань, затверджений Наказом Міністерства фінансів України  від 15.05.2002 №319.

4) зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктом 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), пунктом 29 та пунктом 38 частини першої статті 116 цього Кодексу.

Зменшення бюджетних асигнувань передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) та у разі необхідності з подальшим внесенням змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Механізм зменшення  бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів  у  разі  вчинення  ними порушень бюджетного законодавства, визначених пунктами 24, 29 і 38 статті  116  Бюджетного  кодексу  України, зокрема у разі нецільового використання  бюджетних  коштів (на суму такого використання), регламентується Порядком зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2011р. №255.

5) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, тощо.

Механізм повернення  до  відповідного бюджету  коштів,  отриманих як субвенція,  розпорядником бюджетних коштів та повернення коштів одержувачем бюджетних  коштів  у  разі нецільового використання  ними  у  поточному  чи минулих  роках бюджетних коштів, визначено Порядком повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 р. № 1163.

Відповідно до п.2 статті 118 Бюджетного кодексу України, рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 2-5 частини першої статті 117 цього Кодексу, приймається Міністерством фінансів України, органами Казначейства України, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів. Рішення набирає чинності з дня його підписання.

Форма та порядок складання протоколу про порушення бюджетного законодавства встановлюються Міністерством фінансів України.

Не допускається застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених статтею 117 цього Кодексу, за раніше виявлені і усунені порушення бюджетного законодавства (п. 3 статті 118 Бюджетного кодексу України).

За статтею 124 Бюджетного кодексу України, рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства може бути оскаржено у порядку, встановленому законом. Рішення може бути оскаржено в органі, що його виніс, або в суді протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом. Оскарження рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства не зупиняє виконання зазначеного рішення.

У разі визнання судом рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства повністю чи частково незаконним особі, щодо якої воно було винесено, поновлюються обмежені таким рішенням права.

Статтею 121 Бюджетного кодексу України  передбачено, що  посадові особи, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом.


 

Перелік використаних нормативно-правових актів:

1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI.

2. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97 ВР.

3. Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, затверджені наказом Міністерства фінансів України від 29.12.2002 № 1098.

4. Наказ Міністерства фінансів України від 26.08.2014  № 836 «Про деякі питання запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів».

5. Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228.

6. Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 р. №21.

7. Порядок призупинення бюджетних асигнувань, затверджений Наказом Міністерства фінансів України  від 15.05.2002 №319.

8. Порядок зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2011р. №255.

9. Порядок повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх  нецільового використання, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 р. № 1163.